Miscellanée de réflexions

Le Sénat s’en prend au « rabais britannique »

24 juin 2011 | 5 commentaires

La Commission des Affaires Européennes du Sénat publie aujourd’hui un rapport d’information qui attaque frontalement le principe du rabais britannique. Celui-ci fut obtenu par l’Angleterre à son entrée dans l’UE, puis augmenté en 1984 lors des accords de Fontainebleau, et est indissociable du célèbre « I want my money back » de Margaret Thatcher. Il permet à la Grande-Bretagne, et ce depuis trois décennies, de contribuer bien plus faiblement au budget européen que les autres « gros » pays tels que l’Allemagne ou la France.

Le rapport hésite fréquemment entre formules euphémisantes comme « une charge budgétaire dont le caractère excessif n’est plus évident » ou « les capacités contributives britanniques ne semblent pas exagérément sollicitées par le budget européen » dans ses titres et ses analyses, et des formulations nettement moins diplomatiques telles que « mécanisme profondément inéquitable ». Car si les sénateurs sont sûrs de leur analyse, ils sont également parfaitement au courant que le sujet est l’un des plus sensibles que connaisse l’UE, les exigences anglaises ayant pour cause principale une politique agricole commune très favorable à la France.

 

 


 

UN MÉCANISME JUSTIFIABLE EN 1980

En juin 1984, Plantu ironise sur la différence d'appréciation des résultats du Conseil européen de Fontainebleau. Margaret Thatcher se félicite de l'accord sur la contribution financière du Royaume-Uni au budget des Communautés européennes, tandis que François Mitterrand célèbre le premier exemplaire du passeport européen. | Source : Plantu

À l’époque de son entrée dans ce qui était la CEE, la Grande-Bretagne connaissait une récession, et n’était que la septième économie européenne. Pourtant, sa contribution nette au budget européen, sans dérogation, aurait dû être la plus plus importante, en particulier : parce que l’agriculture anglaise bénéficiait moins des subventions de la PAC1, et l’importation par le pays d’une quantité importante de produits alimentaires non issus de l’UE augmentait sa contribution au budget européen2.

Les Anglais se sentent donc dans leur bon droit quand ils réclament un rabais à l’époque pour adhérer à l’Union. Toutefois, les sénateurs précisent dans la foulée que cette première exception est tout à fait contraire à la construction originelle de l’Europe. Celle-ci voulait que la PAC serve tous les agriculteurs sans distinction de nationalité, et que l’on se rapproche ainsi plus d’un vrai budget européen que d’une répartition stricte de financements par les gouvernements. Et on aura du mal à les contredire sur ce point, tant il semble évident aujourd’hui qu’une monnaie accompagnée d’une politique économique commune est inefficace sans transferts financiers entre pays et régions européens3.

A l'occasion du Conseil européen de Copenhague des 4 et 5 décembre 1987, Plantu insiste sur les désaccords entre Margaret Thatcher et ses homologues européens concernant les questions budgétaires. | Source : Plantu

Ainsi, tout en abondant dans le sens de l’Angleterre, les sénateurs ne se privent pas d’envoyer quelques piques bien senties à leurs confrères d’outre-Manche4. On a un peu l’impression que certaines rancoeurs persistent depuis les années 1980 sur le sujet, une phrase en particulier semble assez déplacée dans le cadre d’un tel rapport :

« Le comportement britannique ressemblait à celui d’un nouveau résident, dans un immeuble, qui voudrait se faire rembourser par les autres copropriétaires une partie des charges correspondant à l’exécution des travaux déjà votés. »

 

 


 

UN RABAIS DEVENU INJUSTE DEPUIS PLUS D’UNE DÉCENNIE

 

Les sénateurs pointent en trente ans l’inversion complète de la situation :

  • La PAC est passée de 75 % à 45 % du budget européen, et les agriculteurs anglais bénéficient bien mieux de ces subventions. A tel point que le déficit net le plus important pour l’Angleterre dans sa contribution n’est plus la PAC, mais la cohésion européenne. De plus, la PAC a évolué vers des positions plus libre-échangistes et défendues depuis toujours par l’Angleterre5.

 

  • Les taxes européennes sur les droits de douane anglais se sont réduites malgré le maintien de fortes importations alimentaires extra-européennes, en particulier parce qu’il a été accordé des réductions pour ce qui provenait des pays du Commonwealth.

 

  • L’Angleterre est aujourd’hui dans les trois premières économies européennes, les sénateurs pointant avec une certaine malice sa première position en termes de pouvoir d’achat, sa rente pétrolière et gazière ainsi que le poids économique de la City.

 

  • De plus, la réduction accordée à l’Angleterre a fait tâche d’huile au nom de l’équité6, à tel point que seuls la France et le Danemark contribuent aujourd’hui au budget européen sans bénéficier de mécanismes de compensation budgétaire.

 

Le rapport utilise les chiffres et les rapports de l’Union Européenne pour évaluer la situation actuelle de l’Angleterre vis-à-vis de sa contribution européenne : le résultat est édifiant. La France et l’Italie versent un peu plus que leur poids économique dans l’Union, de 2 % environ, et que l’Allemagne contribue à mesure de celui-ci. L’Angleterre, par contre, a un différentiel de 5 points environ : elle payait en 2009 pour 8 % du budget de l’UE alors que son RNB rapporté à l’UE était d’un peu plus de 13 % , un différentiel important que l’on retrouve depuis plusieurs années. D’une situation très défavorable au départ, pouvant justifier des ajustements, l’on est donc passé à une situation extrêmement favorable pour l’Angleterre. On remarquera que cette situation perdure depuis au moins 1998, année où fut constaté par la Commission que l’Angleterre était devenue le plus grand bénéficiaire de l’UE7.

Contributions budgétaires des quatre plus grosses économies de l'Union Européenne.

 

Ce différentiel dans les contributions au budget européen se retrouve d’ailleurs dans les contributions nettes8. Les pays ayant le poids économique le plus important dans l’UE sont tous en déficit – ils donnent plus qu’ils ne reçoivent – , mais le Royaume-Uni l’est nettement moins que les autres, ce qui contredit l’idée que l’Angleterre contribue moins parce qu’elle bénéficie moins du budget européen. Ce qui pouvait être vrai il y a trente ans ne l’est plus depuis déjà longtemps maintenant… et les sénateurs ne se privent pas, là encore, de l’écrire 9.

Soldes relatifs des pays contributeurs au budget de l'Union Européenne. La France est en violet.

 


 

LES PROCESSUS DE COMPENSATION EUROPÉENS : UNE USINE À GAZ

 

Presque tous les pays européens bénéficient d’une forme de compensation financière à leur contribution budgétaire, même si seule l’Angleterre bénéficie d’un « rabais sur le rabais » aussi important. Le Parlement européen soutient la suppression de cet avantage budgétaire depuis un moment déjà. Dommage donc, aux yeux des sénateurs, qu’il n’ait aucun pouvoir à ce niveau10. Cela rend toute future négociation vers la suppression du rabais anglais fort compliquée, car une telle décision devra être prise par la Commission Européenne, à l’unanimité donc.

L’Allemagne est ainsi un des gros bénéficiaires du mécanisme « de base » de compensation des participations au budget européen, et pourrait bien ne pas vouloir aborder un sujet qui provoquerait éventuellement la remise à plat de tout ce système au profit d’un retour aux principes qui présidèrent à la création d’un budget européen. Les traités européens successifs ont encore compliqué le fonctionnement des mécanismes de compensation11 , l’équité promue par ceux-ci12 aboutissant à une construction financière complètement incompréhensible, à un écheveau qu’il sera très complexe de défaire alors que de nombreux pays en bénéficient13.

La politique agricole est également au coeur du sujet, notamment dans la perspective de négociations avec l’Allemagne et l’Angleterre, qui veulent tous deux encore réduire sa prégnance au sein du budget européen. Ils en touchent effectivement une proportion moins importante – surtout l’Allemagne – , leur secteur agricole étant moins lourd économiquement. La France, de son côté, en est le plus grand bénéficiaire, et les sénateurs la considèrent dans le rapport comme nécessaire, ce qui est peu surprenant, la France s’étant toujours férocement battue sur le plan européen pour la conservation d’une politique agricole commune importante au sein du budget européen.

Si on sort de cette troïka européenne, on se trouve, selon le rapport, devant une situation plus nuancée. Les autres pays, comme l’Allemagne, ne sont pas en faveur d’une remise en cause du premier mécanisme de compensation, qui bénéficie à beaucoup d’entre eux. Par contre, cela fait fort longtemps maintenant que de nombreuses voix s’élèvent contre le rabais supplémentaire massif accordé à l’Angleterre – puis aux plus gros contributeurs de manière moins importante. Mais de nombreuses voix s’élèvent également contre la version actuelle de la politique agricole commune, qui est jugée comme bénéficiant à trop peu de pays – la France étant bien évidemment en ligne de mire – et de manière trop déséquilibrée. Comme souvent au sein de l’Union Européenne, on peut voir ici que la situation est le résultat de concessions multiples concédées par les uns et les autres, aboutissant finalement à des mécanismes budgétaires incompréhensibles et injustes pour certains pays.

 


 

DES CONCLUSIONS EN FORME DE FEUILLE DE ROUTE

 

Les sénateurs entendent bien exprimer que la France est le premier touché par le rabais britannique, arguant dans le rapport du « caractère particulièrement inéquitable pour la France du rabais britannique » . Ils vont ainsi jusqu’à chiffrer les bénéfices de la PAC pour la France en comparaison de la contribution que celle-ci effectue pour la compensation obtenue par les britanniques :

« Si le rabais britannique doit être considéré par la France comme le prix à payer pour l’acceptation de la politique agricole commune par la Grande-Bretagne, encore faudrait-il que les sacrifices consentis par les deux pays soient équivalents.

Ce n’est pas le cas.

Le chèque français est supérieur à ce que le Royaume-Uni paye à la France pour la PAC.

Concernant la participation de la France au chèque britannique, son montant s’est situé, de 2001 à 2009, entre 1,3 et 1,7 milliard d’euros, selon l’annexe au projet de loi de finances pour 2001 sur les relations financières avec l’Union européenne.

[…]

La France paye pour [la compensation] , au Royaume-Uni, directement, deux fois plus que ce que ce pays lui verse, indirectement, au titre de la politique agricole commune. »

 

Les conclusions sont sévères : la situation anglaise est aujourd’hui totalement injustifiée et même inégalitaire au sein de l’Union Européenne. Et la France est considéré par les sénateurs comme le pays le plus lésé par ce « rabais du rabais » , celle-ci étant le seul pays avec le Danemark à contribuer au budget européen sans bénéficier d’une compensation.

L’Allemagne, pour sa part, est un des pays dont le déficit budgétaire européen est le plus important malgré les compensations dont il bénéficie, ce qui rend difficile une remise à plat des mécanismes de l’ensemble des rabais au sein de la Commission Européenne. Le rabais britannique, s’il est très important, n’en bénéficie ainsi pas moins à d’autres pays,ce qui rend difficile toute négociation, car la sortant du cadre plus restreint des relations budgétaires entre l’Union et l’Angleterre. La direction prise depuis maintenant des années par le système de contributions au budget européen est déplorée, à raison14, dans les conclusions du rapport sénatorial :

« L’esprit des traités fondateurs qui prévoyaient d’abonder le budget européen par le biais d’un système de ressources propres et non par des contributions prélevées sur les budgets nationaux des États membres s’éloigne. »

 

Dans le cadre des négociations sur le budget européen 2014-2020, les sénateurs jugent possible d’aboutir à la disparition progressive du mécanisme supplémentaire de compensation au profit de l’Angleterre15. Ceci dans le cadre de ces renégociations globales du budget européen, dont il est prévu que la politique agricole commune fasse également partie. Car il ne faut pas se leurrer : la France n’obtiendra pas de l’Angleterre et de l’Allemagne que les rabais accordés soient réexaminés sans qu’il ne soit fait de même pour la répartition des subventions de la PAC.

On notera tout de même, comme les sénateurs, que le cas anglais est connu et dénoncé au sein de l’Union Européenne depuis 1998 au minimum, et que jusqu’à présent il n’a pas été possible de vraiment faire reculer les gouvernement anglais successifs à ce sujet. Les négociations s’annoncent donc très ardues pour la partie française, au sein d’une Commission qui ne décide qu’à l’unanimité de ses membres, sur des sujets qui – malheureusement – dépassent de très loin les prérogatives qu’on a bien voulu accorder avec le temps au Parlement européen16, seul organe qui décide à la majorité dans l’Union. Notre pays aura bien du mal à conserver une PAC en l’état tout en remettant en cause le « super-rabais » britannique, même s’il semble que ce soit l’objectif que la France s’est fixé pour les négociations du budget 2014-2020 de l’Union Européenne.

 

 


 

COMMENTAIRES DU RAPPORTEUR17, PIERRE BERNARD-REYMOND

 

À la question de Richard Yung « Comment peut-on réduire cette dépense ? » :

« En réalité, il y a deux options possibles : soit adopter une position consistant à dénoncer le caractère intolérable du rabais et tenter d’obtenir sa suppression en ciseau18, soit accepter sa pérennisation pour protéger la PAC. »

 

Colette Mélot constate que ce rapport fournit une base solide en vue des futures négociations budgétaires européennes. Elle demande si la position exprimée est uniquement française, ou si d’autres pays la soutiennent également. Comme pour la question précédente, Pierre Bernard-Reymond ne fait pas mystère de l’importance de la politique agricole commune comme outil de négociation :

« Il faut avoir à l’esprit qu’en matière de PAC, parmi les contributeurs nets au budget européen, il y a plus de pays qui payent que de pays qui reçoivent. L’Allemagne, par ailleurs, a obtenu des accommodements particuliers quant au rabais britannique et en profite assez largement. Elle a donc intérêt, dans une certaine mesure, à ce que le rabais soit maintenu et celui-ci risque ainsi, probablement, de ne pas être unanimement dénoncé. Il y aura vraisemblablement une sorte de grand marchandage entre la politique de cohésion, la PAC, le rabais britannique, l’intérêt étant de pouvoir remettre en discussion ce dernier, contesté par ailleurs par le Parlement européen, dans le contexte d’une négociation globale. »

 

NOTES
  1. Une PAC qui représentait à l’époque 75 % du budget européen. []
  2. Ceci par l’intermédiaire de droits de douane plus importants : « [les anglais] choisissant la préférence pour le grand large plutôt que la préférence communautaire » , pour citer le rapport sénatorial. []
  3. L’Allemagne, qui s’arc-boute sur l’absence de tels transferts tout en voulant que les pays de l’UE adoptent son modèle économique, est ainsi en train de s’en rendre compte avec la Grèce. []
  4. Comme « Mais la vraie raison d’être du rabais est sans doute qu’il était le  moyen de neutraliser l’hostilité de la Grande-Bretagne à l’encontre de la PAC. » ou « Dès l’origine, les exigences britanniques de « juste retour » ont été critiquées par les partenaires du Royaume-Uni (qui, de guerre lasse, ont cependant fini par concéder à Mme Thatcher un rabais permanent qui empoisonne encore aujourd’hui les négociations européennes). » []
  5. Pour citer le rapport : « Est-il équitable, en effet, que les autres États de l’Union encouragent l’un des leurs, au demeurant parmi les plus prospères, à s’impliquer moins qu’ils ne le font eux-mêmes, dans les politiques européennes communes ? La PAC, plus particulièrement, n’a-t-elle pas évolué dans le sens souhaité par les Britanniques et n’en retirent-ils aucun bénéfice ?  » []
  6. Précisément ce que les fondements budgétaires de l’Union Européenne cherchaient à éviter. Cette « équité » est en effet très néfaste à la constitution d’une réelle politique économique européenne. []
  7. On pouvait ainsi lire en conclusion d’une étude budgétaire commandée par l’UE et citée abondamment par les sénateurs : « Exprimés en montants absolus, les améliorations sont les plus significatives en Grande-Bretagne : de plus grand débiteur net, ce pays devient le plus grand bénéficiaire net des États considérés.» . Pour les sénateurs, la situation est, 15 ans plus tard, identique : « Le débat sur le financement de l’Union européenne est un débat récurrent dont les données fondamentales évoluent peu ou lentement. A l’exception des éléments factuels, les problématiques et les critiques formulées par le rapport d’information de notre collègue Denis Badré de décembre 1998 demeurent très actuelles. Les tendances longues n’ont pas été infléchies. » []
  8. Composées de la déduction des retours sous forme de subventions de l’apport financier au budget européen. []
  9. « Une approche par les soldes nets (privilégiée par le gouvernement britannique) permet, parce qu’elle tient compte des dépenses, d’avoir un point de vue en même temps plus complet et plus nuancé du problème mais tend à confirmer que le Royaume-Uni bénéficie d’un traitement de faveur exagéré. » []
  10. On est encore une fois d’accord avec eux, cette situation ne reflétant que la volonté des gouvernements européens, et en particulier de ceux des « gros » pays, de conserver un maximum de souveraineté. Même au prix d’une Union plus éloignée de la démocratie représentative que d’une table de négociations inter-gouvernementales. []
  11. Donnant ainsi également un « rabais sur le rabais » aux plus gros contributeurs dont l’Allemagne, et compliquant d’autant la situation. Pour citer le rapport : « Selon l’annexe au projet de loi de finances pour 2011 concernant les relations financières avec correction britannique, sous l’effet mécanique des accords de Berlin (2000) et Copenhague (2002) qui ont accordé un « rabais sur le rabais » (et d’autres avantages), dans le cadre de la négociation des Perspectives financières pour 2000-2006 (« Agenda 2000 »), à quatre pays supportant, comme le Royaume-Uni d’importants déséquilibres budgétaires (voir plus haut) : il s’agit de l’Allemagne (qui bénéficiait déjà d’une réduction), des Pays-Bas, de la Suède et de l’Autriche. Après avoir atteint près du tiers en 2003 (32 %), la participation de la France au chèque britannique est aujourd’hui de plus du quart (27 % en 2010). » []
  12. « Qu’il s’agisse de « compensations », de « corrections », ou  d’« arrangements », l’objectif poursuivi doit être l’équité. » , est-il écrit dans le rapport au sujet des négociations budgétaires successives. []
  13. Le rapport pointe avec sévérité l’origine de ces élargissements des mécanismes de compensation, prévus pour diminuer l’avantage anglais dans le cadre restrictif de l’UE : « Ne pouvant pas remettre en cause cette correction dans son ensemble, à cause de la règle de l’unanimité, le Conseil a été contraint de trouver des « arrangements » (en d’autres termes de recourir à des expédients) qui  contributeurs nets.satisfassent non seulement la Grande-Bretagne, mais aussi les autres plus gros. » []
  14. Dans le cadre de la construction d’une réelle Europe politique, disposant d’un budget et d’une politique économique solides et débarrassés des contingences nationales. []
  15. « La négociation du futur cadre financier 2014-2020 de l’Union doit être l’occasion de ne plus le considérer comme une rente mais comme une aide provisoire, en voie d’extinction, à l’intégration du Royaume-Uni à l’Union. » []
  16. Et même : qui a dû être arraché morceau par morceau à la Commission par le Parlement européen au fil des années. []
  17. Exprimés à l’occasion de l’examen en commission, le 14 juin 2010, en réponse à des questions d’autres membres. []
  18. C’est à dire progressivement, sur la période 2014-2020. []

Commentaires

  1. Juntos
    27 juin 2011 @ 10:19

    Faire entrer les Anglais dans la CEE, n’était-ce pas faire entrer le loup dans la bergerie?
    Sous leur influence (et celle des Allemands), l’Union Européenne est devenue une simple zone de libre échange, avec une monnaie unique (sauf pour… les Anglais!) mais pas de politique économique commune.

  2. Moktarama
    28 juin 2011 @ 17:56

    Rien à ajouter, je suis assez d’accord avec vous.

    Une des erreurs de la construction européenne semble être, avec le recul, d’avoir trop souvent privilégié l’élargissement structurel au renforcement des pouvoirs de l’UE.

  3. Geraldine
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